土地財政成因與影響的實證研究.pdf

1、隨著我國工業(yè)化、城市化進程不斷推進，土地在我國經(jīng)濟增長中扮演了重要角色，形成了以地引資推動工業(yè)化、出讓土地收入助推城市化的發(fā)展模式。隨著“以地謀發(fā)展”的模式越來越被地方政府所青睞，我國的土地財政規(guī)模不斷膨脹。關(guān)于土地財政的成因機制及其影響效應(yīng)，理論界進行了大量的研究。其中關(guān)于成因方面，主要形成了“土地財政”與“引資競爭”兩種觀點，前者主要強調(diào)分稅制改革后，地方政府財權(quán)、事權(quán)劃分不合理，財政壓力增加帶來的財政激勵;后者更加強調(diào)地方政府面臨

2、的政績考核與晉升競爭激勵，在以GDP為核心的晉升考核下，鑒于我國土地制度的特殊性，地方政府逐漸把土地作為了重要的競爭工具，進而引發(fā)了土地財政問題。從目前的研究文獻來看，財政分權(quán)和引資競爭兩種觀點，對土地財政的形成均具有很強的解釋力，但此類研究也面臨著一定問題，一方面現(xiàn)有文獻主要強調(diào)其中一種觀點的解釋力，對于兩種成因在引致土地財政方面是何種關(guān)系還需更多的實證檢驗;另一方面現(xiàn)有的實證研究多以省級數(shù)據(jù)為主，考慮到土地財政主要發(fā)生在市、縣兩個層

3、級，因此，立足于市（縣）級層面考察土地財政的成因更符合我國實際。
　　進一步考慮土地財政模式帶來的影響，文獻更多關(guān)注經(jīng)濟增長角度，卻忽視了政府經(jīng)營土地過程中的財政收支活動，對財政支出結(jié)構(gòu)帶來的影響。對于地方政府財政支出結(jié)構(gòu)問題的研究由來已久，隨著民生問題的凸顯，更是成為理論界的熱點。結(jié)合已有的文獻，對此問題的研究要么是將預(yù)算內(nèi)外資金分離，要么是不加區(qū)分的合并研究，鮮有對預(yù)算外土地出讓收入如何影響預(yù)算內(nèi)支出結(jié)構(gòu)的研究，忽視了地方預(yù)算

4、內(nèi)外資金使用的有機聯(lián)系，因此，從土地出讓角度對地方財政支出結(jié)構(gòu)進行分析，將彌補這一缺憾。
　　本文以山東省為例，使用2007-2012年山東省17地市的數(shù)據(jù)，對土地財政的成因和影響進行了較為系統(tǒng)的研究。本文的研究主要分為六個部分:
　　第一部分為緒論，主要包括本文的研究背景和意義、相關(guān)概念、研究思路框架、研究方法及可能的創(chuàng)新與不足等。
　　第二部分為文獻綜述，主要圍繞土地財政的成因及其對財政支出結(jié)構(gòu)帶來的影響展開。包括

5、我國的土地制度、分稅制改革、地方政府的競爭格局與策略選擇、土地財政對財政支出結(jié)構(gòu)的影響等方面。
　　第三部分以山東省為例，對土地財政及財政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進行分析，包括山東省的土地財政規(guī)模、財力狀況、土地出讓方式及財政收支結(jié)構(gòu)。發(fā)現(xiàn)山東省的財力對土地相關(guān)收入的依賴度比較高，一定程度上解釋了該省的土地財政行為，此外，結(jié)合其土地依賴的地域差異及具體的土地出讓行為，可以發(fā)現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟績效考核為主的晉升競爭，同樣對山東省的土地財政具有較強

6、的解釋，并且兩種因素也同時作用于山東省的財政支出結(jié)構(gòu)。
　　第四部分采用2007-2012年山東省17地市數(shù)據(jù)，建立面板回歸模型對土地財政成因進行實證分析。研究發(fā)現(xiàn)，分稅制改革后，地方政府面臨的財政壓力與財政分權(quán)體制下地方政府的晉升競爭，共同作用于地方政府土地財政的迅速增長:地方政府的財政壓力使得地方政府通過經(jīng)營土地特別是高價出讓商住用地為其履行政府職責融資;晉升激勵下GDP為核心的政績考核，使得地方政府通過低價出讓工業(yè)用地招商引

7、資展開競爭，并通過高價出讓商住用地為競爭提供資金支持;山東省的“土地引資”競爭的效應(yīng)略大于財政分權(quán)的壓力。
　　第五部分同樣結(jié)合山東省17地市的數(shù)據(jù)，對土地出讓如何影響財政支出結(jié)構(gòu)進行了實證分析。實證結(jié)果顯示，以財政自給度衡量的財政分權(quán)對預(yù)算內(nèi)財政支出結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)為:經(jīng)濟建設(shè)類支出、行政管理類支出占比增加，公共與民生類支出占比下降;以土地出讓展開的晉升競爭對財政支出結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)為，經(jīng)濟建設(shè)類支出占比增加，公共與民生類支出、行政

8、管理類支出占比下降。表明土地財政的形成，沒有實現(xiàn)騰出更多的財力用于社會服務(wù)性支出的良好愿望，對預(yù)算內(nèi)支出“重投資、輕服務(wù)”的問題并沒有發(fā)揮矯正作用，這也說明預(yù)算內(nèi)外的財力統(tǒng)籌并不理想，建立全口徑預(yù)算和改善財政支出結(jié)構(gòu)依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
　　第六部分主要為結(jié)論與建議。針對財政分權(quán)和晉升競爭共同影響土地財政的現(xiàn)象，改革不僅需要進一步完善現(xiàn)行的分稅制，更加清晰的對各級政府進行事權(quán)、財權(quán)劃分，構(gòu)建地方稅主體體系及完善目前的轉(zhuǎn)移支付制度;還